Directorios en las EPEs argentinas
Las empresas de participación estatal (EPEs) son aquellas sociedades en cuyo capital participa el Estado en sus diversos niveles y en distintos porcentajes. Las EPEs han sido creadas para cumplir una función que por lo general no resulta atractiva para el capital privado, o bien porque el Estado quiere reservarse un rol primordial en el sector.
Las EPEs tienen un papel clave en la estructura económica y social del país, tanto por el tamaño de las inversiones requeridas para su desarrollo como por la criticidad social de los productos y servicios que ofrecen. Por estas razones, las EPEs requieren particularmente de una visión estable de largo plazo que sólo puede estar garantizada por una gobernanza seria y un Directorio profesional, que tenga una continuidad más allá de los ciclos políticos.
La alternancia política, tanto a nivel nacional como de la provincia de Buenos Aires, ha planteado en forma aguda la necesidad de examinar con detenimiento las prácticas de gobierno corporativo y en particular las relativas a los Directorios de las EPEs de la Argentina que no van en el sentido de dotarlas de órganos de gobierno con esa estabilidad y visión de largo plazo que necesitan. No se entiende el párrafo.
Los avances que se habían codificado en el período 2015-2019, impulsados por el proceso de acceso a la OCDE, y que en muchos casos aún debían traducirse en forma más concreta, corren riesgo de no ser aprovechados. ¿Por qué interrumpir el camino de evolución hacia las buenas prácticas de gobernanza en las EPEs de nuestro país?
Nuestras EPEs…
Una buena cantidad de EPEs han tomado el formato de sociedades comerciales, específicamente de sociedades anónimas (Ley General de Sociedades 19550). Ha habido varias razones para organizarlas de esta manera y no como SAPEMs, es decir, Sociedades Anónimas de Participación Estatal Mayoritaria – figura que la propia LGS ha previsto en su texto original.
Una de las razones más frecuentemente esgrimidas es la de dotar a la EPE del dinamismo y la agilidad que le pueden aportar una gestión como la del sector privado. Pero esa libertad de acción teórica se ve restringida, en la práctica, por los propios sistemas del control administrativo del Estado: la AGN, la SIGEN y la ley de administración financiera del Estado (a nivel nacional), el H. Tribunal de Cuentas y la Asesoría General de Gobierno (específicamente en la provincia de Buenos Aires).
El argumento que sustenta este control es fuerte y muy difícil de rebatir: ha sido tan frecuente la corrupción y el abuso de facultades que en la discusión abierta en el espacio público se ha aceptado que las EPEs deban seguir las reglas burocráticas del Estado, lo que las aleja de su carácter de sociedad anónima. Esto de hecho implica colocarles la montura de funcionario público a directores y gerentes, con el fuerte aumento de riesgos personales que esto representa.
Algunas EPEs con negocios sanos, como la provisión de agua potable, podrían financiarse en los mercados internacionales o hasta ser privatizadas. Sin embargo, se ven sometidas a tal cantidad de procedimientos burocráticos y aprobaciones trabajosas, tanto para definir tarifas y planes de inversiones, como para estructurar alternativas de financiamiento que, finalmente, detienen cualquier iniciativa en tal sentido. Se pierden así oportunidades de beneficiar a los usuarios finales y al fisco vía una optimización de su estructura de capital.
Qué rol real tiene un Directorio en una EPE argentina
La enorme mayoría de los Directorios de las EPEs argentinas aparentan cumplir el rol que debe ocupar el Directorio de una sociedad anónima. Como mínimo, acatan todas las formalidades legales, y desde ya que se realizan Asambleas de Accionistas en las que se nombran directores, se aprueba la gestión y se definen honorarios, siempre bajo propuesta del Directorio.
Pero si buceamos por debajo de los aspectos formales, e investigamos a los directores, podremos observar que han sido nombrados con mayor o menor proceso formal-y con mayor o menor consideración por sus antecedentes- por el Ministro de tutela, lo que lleva a que muchos directores sean así recompensados por su acción política más que llamados por sus capacidades como tales.
Por su parte, los directores por el sistema de PPP (Programa de Propiedad Participada) suelen ser nominados por los sindicatos; muy rara vez son propuestos por los accionistas trabajadores. No es ningún secreto que ambas instancias están altamente politizadas: su selección y el direccionamiento general que reciben para su actuación en el Directorio pueden tener un prisma de política partidaria.
Si bien existen algunos Directorios de EPEs que funcionan de manera profesional -e incluso hay algunas compañías que deben someterse a los mecanismos de control del mercado de capitales (como es el caso de YPF)-, al final del camino los directores se encuentran con los límites -a menudo caprichosos- del juego de la política. Si se da esa colisión, es altamente probable que pueda naufragar la aplicación de los mejores principios de gobierno corporativo y de buena gestión empresarial y se impongan los criterios más opacos de la política partidaria y sectorial.
Llega la alternancia – qué pasa con un Directorio
Para ilustrar los problemas que genera la alternancia en el plano político, sana coyuntura de la vida democrática, propongo ver dos casos potencialmente reales.
En un hipotético caso A se produce entonces la alternancia en el plano político. Como sabemos el cambio de mando en la política argentina se suele producir el 10 de diciembre. La buena mayoría de las EPEs del país cierra balance el 31 de diciembre de dicho mes.
Una buena práctica sería permitirle al Directorio de la EPE cerrar la gestión con el cierre de dicho balance y preparar un presupuesto para el año siguiente con lineamientos de la nueva administración. Y sobre todo permitir que el Directorio saliente presente un panorama completo de su gestión con balance auditado que permita una aprobación objetiva de la gestión de los directores.
La realidad del caso A es que el 9 de diciembre se agolpan en las oficinas de la EPE en cuestión, como lobos hambrientos, futuros funcionarios de tutela y sus futuros directores en la empresa. Se ha oído decir que “los muchachos necesitan un trabajo”. El 10 se realiza una apurada Asamblea de Accionistas que cambia el Directorio y escatima la aprobación de la gestión del anterior.
Adiós a la ficción de la sociedad anónima ley 19550 con su persona jurídica. En el fondo la nueva administración no hace más que considerar (muy equivocadamente) que la EPE es un organismo más de la burocracia estatal: un botín a ser repartido.
Caso B - ¿peor?
Pero también existe el caso B. La EPE en cuestión ha sido razonablemente gestionada. La administración entrante quizás no haya pensado muy bien qué hacer con la EPE o con la propia función de tutela. No se convoca una apurada Asamblea de Accionistas pero tampoco se conversa con el Directorio actual respecto de la situación de la EPE y sobre todo acerca de la transición.
Ahora bien, cualquier empresa necesita una gestión permanente y el órgano de gobierno es necesario para cumplir muchas funciones formales. La confusión de la política sobre la naturaleza no burocrática de una EPE le puede generar graves problemas de continuidad en su operación mientras se tome una decisión sobre su futura conducción.
La empresa B atraviesa un limbo que puede durar varios meses, en los que gerentes y empleados esperan la orientación general bajo la cual trabajarán en el próximo período político. Obviamente también sus directores lo padecen. Se pierden valiosos meses de trabajo y sobre todo se pierde la continuidad en la acción, rasgo distintivo de una buena sociedad comercial.
Es necesario corregir el rumbo
Los Directorios de las EPEs argentinas han sido visto, históricamente, como un botín en la vida política; siempre fueron parte de los beneficios del patronazgo que otorga el control del gobierno nacional o cualquier otro nivel del Estado.
Está claro que la política no termina de aceptar el rol fundamental que tiene una buena gobernanza y un buen Directorio para maximizar el beneficio que genera una EPE bien gerenciada a la sociedad.
El interés social (de los beneficiarios), el interés societario (de la empresa) y la sana administración de activos y recursos cuya propiedad es pública (del Estado) -y no de la política (del Gobierno de turno)- demandan que se corrija la forma en que se designan directores y en que se relacionan los Directorios con los funcionarios de tutela. Esa tríada de motivaciones debe impulsarnos como ciudadanos a exigir la adopción de normas internacionales y profesionales para que las EPEs no continúen siendo rehenes de los vaivenes de la política partidaria y puedan ser verdaderos pilares de ejecución de políticas públicas que trasciendan a la administración de turno.
Sobre el autor: Alejandro Marchionna Faré es Secretario de la C.D. y presidente del Comité Académico del Instituto de Gobernanza Empresarial y Pública. Graduado del programa DIEPE I (Director de Empresas con Participación Estatal).