El IGEP ha propuesto dos veces una agenda de gobierno corporativo para el período siguiente con motivo de las elecciones generales de 2015 y 2019. Anticipándome a lo que espero sea el resultado de la XII Convención del IGEP de este año, me propongo trazar las líneas generales de un capítulo importante de dicha agenda para 2023. Se trata de políticas públicas y acciones específicas para tratar el tema de qué hacer con las EPEs – empresas con participación estatal.
Un primer intríngulis es saber cuántas empresas están participadas o bajo el control del Gobierno nacional. A tal efecto, la Fundación Libertad y Progreso[2] ha compilado un elenco de las empresas con participación total o parcial del Estado Nacional y ese trabajo será un muy rico input para quienes tengan que trabajar en este tema en el próximo período. No hay que olvidar que muchas provincias también tienen participación en Sociedades Anónimas u otras formas societarias, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como si esto no fuera complejo y denso, no pocas municipalidades – sobre todo de capitales provinciales u otras ciudades como Rosario, Mar del Plata y Bahía Blanca – también participación en sociedades comerciales de distinto tipo.
Por otra parte, es necesario pensar cómo se va a concebir el rol del Estado en la economía. Si Argentina vuelve a un sendero de racionalidad económica e incentivo a la empresa privada, se tendría que preguntar seriamente si debe haber EPEs, por qué razón , cómo gestionarlas y cómo preparar la salida del Estado de su capital. En su paper “¿Qué hacer con las empresas públicas?”[3] la Fundación AnDes[4] propone algunas ideas para encarar una reformulación rápida de las empresas en que participan los distintos niveles del Estado, aplicable también a las inversiones directas que éstos hagan en empresas actualmente privadas.
AnDes postula la necesidad de acordar una secuencia de trabajo que permita pasar de los conceptos a la transformación de las EPEs.
● Diagnóstico (aún en los pasos preliminares del análisis de la problemática).
● Fijación de objetivos globales y particulares por empresa.
● Acciones.
¿Debe el Estado intervenir?
Para la decisión de una intervención pública, AnDes postula que se deben aplicar criterios adoptados como consecuencia de una decisión política consensuada, que se agrupan según ejes de priorización, según la figura 1. Esta clasificación deberá llevar a un análisis más focalizado no solo al caso particular de cada empresa, sino al análisis a de un sector/actividad donde se evalúe intervenir o dejar de hacerlo.
EJES DE PRIORIZACIÓN DE CRITERIOS
Subsidiariedad
Desarrollo estratégico
Desarrollo Territorial
Desarrollo Social
Desarrollo Económico
Operación
Fig. 1
AnDes ha priorizado estos ejes de mayor a menor relevancia. Se identifica también la intervención como un eje clave del Estado para gestionar actividades y contar con organizaciones que permitan el cumplimiento de una obligación del Estado, sea en el caso de necesidades esenciales (salud, alimentación, educación), o en el cumplimiento de mandatos constitucionales.
Pero una decisión de que el Estado intervenga en un determinado sector de la economía no lleva per se a que tal intervención se concrete a través de una empresa con participación estatal.
En otro paper complementario[5] la Fundación AnDes ha trazado el camino del trabajo preciso que debería tener lugar antes, durante y después de los mandatos de los directores designados y orientados profesionalmente para participar en los órganos de gobierno de todas las empresas que se deberían inventariar en los tres niveles políticos para una mejor comprensión de la problemática y orientar a todas las jurisdicciones a actuar en consonancia.
El “antes”
Va de suyo que se deberán tomar las decisiones mencionadas previamente como parte de la reflexión durante el período electoral. Además, se deberá trabajar arduamente en cuestiones muy prácticas antes del comienzo del próximo ciclo político
● Seleccionar directores en base a criterios objetivos de buena gobernanza.
● Organizar una capacitación obligatoria para todos los nuevos directores a cargo de instituciones que tengan antecedentes en la formación de directores de EPEs
● Pautar a los futuros directores un horizonte de 4 años para alcanzar, según el análisis previo hecho sobre las empresas, objetivos de reducción de la presencia del Estado y/o de apertura del capital al sector privado, con un calendario concreto de acciones para avanzar.
● Definir si las empresas estarán bajo jurisdicción de un “Ministerio de Tutela” o en una dependencia autónoma estatal y en lo posible no en un holding estatal (al estilo de los viejos INI[6] de España e IRI[7] de Italia).
El “durante”
El director representa al interés público en el órgano de gobierno de la empresa y debería por lo tanto desmarcarse de todo interés político, corporativo o personal para ejercer su reunión. Al no ser un agente libre, debería estar en contacto con el órgano de tutela. Se puede imaginar un conjunto de elementos para el período de ejercicio de su cargo de director.
● Pedir reuniones regulares del organismo de tutela de cada empresa con los directores designados por el Estado.
● Analizar desvíos respecto del plan de reducción de la participación estatal y la consecuente mayor participación del capital privado acordado al comenzar el mandato de los directores.
● Regularizar y estandarizar el reporting de los directores designados por el Estado a su organismo de tutela.
● Estandarizar la frecuencia y el contenido de información de gestión elevada al organismo de tutela en cada jurisdicción.
● Contratar desde el organismo de tutela un seguro de D&O que cubre los gastos de defensa del director ante problemas legales; se debe garantizar a los ex directores acceso a la póliza y a su cobertura a través del endoso “extended coverage” que no penalice al ex director por su actuación
El “después”
Se presta poca atención a lo que sucede cuando el director cesa en su función por las razones que sea. Hay mucho aprendizaje para documentar y hay mucho apoyo para una persona que si no proviene de la actividad política se sentirá extrañamente abandonado y no valorado.
● Pedir un informe de salida a cada uno de los directores designados por el Estado.
● Analizar dichos informes en los organismos de tutela para obtener las lecciones aprendidas de cada caso.
● Apoyar desde el Estado o desde el ámbito privado a los exdirectores a través de un equipo multidisciplinario de soporte en los más que probables análisis y auditorías que signarán su paso por la EPE respectiva.
La ficción de la sociedad anónima
La Ley General de Sociedades (LGS) ha previsto desde siempre la posibilidad de constituir sociedades del estado (SE) o sociedades anónimas de economía mixta o sociedades de capital estatal mayoritario (SAPEM)..Estas figuras presuponen situaciones legales separadas de las sociedades comerciales, incluyendo su inclusión en el régimen de administración financiera del Estado, la intervención por Tribunales de Cuenta, y la Sindicatura y/o Auditoría por organismos especiales del Estado en cada jurisdicción.
Sin embargo, la práctica generalizada de las últimas décadas es la de canalizar la actividad económica a cargo del estado a través de sociedades anónimas a secas, es decir, sociedades comerciales con capital dividido en acciones ampliamente descriptas y reguladas por la LGS.
La lógica de esta tendencia es la de dotar a la actividad de la flexibilidad, la agilidad y el foco en el resultado que tienen las sociedades anónimas. Estas sociedades ya tienen incorporadas en su vida una serie de órganos de dirección, administración y control que aseguran la existencia de “checks and balances”, es decir, mecanismos que aseguran un nivel razonable de control por oposición, compliance, transparencia y accountability.
Es altamente más probable encontrar muy buenos y superiores estándares de disclosure y excelencia en la gestión privada que en la administración pública. Por eso resulta incomprensible esta tendencia ya que in.fine se le aplican el régimen de administración financiera del Estado, la intervención por Tribunales de Cuenta, y la Sindicatura y/o Auditoría por organismos especiales del Estado en cada jurisdicción controles
No se trata entonces más que de una ficción que se utiliza sin conocimiento de las consecuencias a las que somete al Directorio y al management.
A las cosas
Todos estos temas, peligros y desafíos se presentan al próximo gobierno. De su adecuada solución depende en muy buena medida que se pueda volver al país en pie con un claro vuelco hacia la economía de mercado y la sociedad abierta de una democracia liberal.
Por esta razón, impacta fuertemente que no figuren más centralmente en la agenda de los candidatos y en el debate público sobre el modelo de sociedad al que aspiran los argentinos.
Por eso debemos orientarnos “a las cosas, a las cosas – como ya nos dijera José Ortega y Gasset hace exactamente 90 años.
Y la gobernanza de las EPEs y la misma existencia de muchas de las EPEs argentinas son dos de esos temas cuya discusión debe comenzar de una vez por todas.