La nueva administración de Javier Milei ha retomado el camino sensato de la incorporación a la OCDE. A falta de la disciplina política, económica y fiscal que impone una membresía a la Unión Europea (el Mercosur no ha tenido esos efectos vivificantes), la OCDE se constituye en la mejor garantía de gobernabilidad y razonabilidad para la futura gestión de los asuntos públicos de Argentina, según afirmó Marcelo Scaglione en nuestra última Convención del IGEP.
Según el mismo Marcelo Scaglione, un verdadero Mr. OCDE en Argentina y buen amigo del IGEP, los temas de gobernanza tienen un peso muy importante en la evaluación de un candidato al ingreso a la organización. Y en particular, lo concerniente a la gobernanza de las EPEs. Parece entonces importante evaluar la tradición y la posición actual a la que nos ha llevado dicha tradición. Fundamental también, será revisar los primeros pasos dados por el gobierno actual en este campo.
Con vistas entre otros objetivos a cumplir con sus exigencias, además de constituir de por sí buenas prácticas de gobernanza que el Estado podía imponer como accionista de control, en 2018 se publicó el llamado Manual de Chapadmalal, que contenía siete lineamientos para las EPEs participadas por el Estado nacional:
- Transparencia
- Integridad
- Sustentabilidad
- Desempeño económico
- Alta gerencia
- Políticas de compras y abastecimiento
- Auditoría y control
La OCDE y las EPEs
La “Guía sobre el gobierno corporativo de las Empresas de Participación Estatal” de la OCDE fue publicada por primera vez en 2005 y en una segunda revisión en 2015. En este momento se encuentra en revisión y se espera que la nueva edición se publique durante este año 2024.
La OCDE también ha preparado el “El Compendio de la OCDE sobre EPEs” con información completa por país miembro de la organización del marco legal, institucional y regulatorio que rige dichas empresas. Busca exponer las practices utilizadas para su análisis por funcionarios que supervisan las EPEs, directores y gerentes de dichas EPEs, y todo aquel funcionario y empresario que interactúa con ellas.
El Compendio muestra datos comparativos en cinco capítulos:
- La función de la propiedad estatal
- Las EPEs en sus mercados
- Transparencia e integridad en las EPEs
- Los Directorios de las EPEs
- Privatización y el tema más amplio de propiedad de las EPEs
siendo el tercero y el quinto puntos nuevos agregados al Compendio. Incluye datos de los países miembros de la OCDE, del G20 y otros que participan del Working Party sobre las prácticas de Propiedad Estatal y Privatización; en esta lista aparece Argentina como candidato a membresía de la OCDE.
Según la OCDE, en las EPEs “el Directorio tiene la última responsabilidad, incluso a través de su deber fiduciario, por la performance de las empresas. En este carácter, el Directorio actúa esencialmente como un intermediario entre el Estado como accionista, y la empresa y su cuerpo gerencial. Con la creciente “comercialización” de las EPEs en décadas recientes, los gobiernos han hecho esfuerzos para profesionalizar los Directorios y darles mayores poderes y autonomía”.
La decisión de nominar miembros a los Directorios de las EPEs debería estar apoyado en métodos transparentes y consistentes El Compendio de la OCDE indica que se debería involucrar a los miembros actuales de los Directorios y a otros accionistas no estatales, si existieran. Los procesos de nombramiento suelen incluir:
- La fijación de criterios mínimos para las nominaciones. Por ejemplo, calificaciones profesionales, educación, experiencia laboral. Se fijan para mejorar la composición del Directorio y para objetivizar el proceso de selección. En Israel, los nombramientos deben ser confirmados por un comité y existe una Autoridad de Empresas Públicas (GCA) que lidera el proceso que está sujeto al escrutinio público en todo momento
- Establecer comités de nominaciones, como es práctica en el sector privado en la mayoría de los países miembros, que recomienda los mejores candidatos para su designación por la Asamblea de Accionistas. Francia forma así un pool de candidatos analizados y testeados para nombrar directores en sus muchas EPEs. En países como Suecia o Noruega, se siguen los mismos procesos que en las empresas de capital abierto que cotizan en sus mercados de valores.
El análisis comparativo entre países que documenta la OCDE en su Compendio muestra a Argentina en un estado incipiente, larval en la profesionalización del nombramiento de directores y en la supervisión de la actuación de los Directorios de las EPEs.
La OCDE enfatiza la necesidad de formar a los directores de las EPEs tanto en sus obligaciones, responsabilidades y derechos como en el marco institucional en que actúan dichas empresas y desde ya sobre el negocio al que se dedican. Señala también que la remuneración debe estar acorde con los niveles de mercado para el sector privado. Si bien señala que esto permitirá competir por los buenos directores, es evidente para cualquier observador que no es suficiente con apelar a un deber político-partidario o patriótico para reclutar buenos directores. Este factor debe ser enfatizado en la Argentina de 2024 - ¿quién querrá ser director profesional de las EPEs dado el nivel de debate político sobre todo el programa de gobierno?
La tradición y la posición actual
Algunas empresas ferroviarias y bancos fueron los primeros emprendimientos de propiedad del Estado argentino. Por supuesto el gobierno de Hipólito Yrigoyen vio la creación de YPF, seguramente la empresa más emblemática de la corriente que favoreció y favorece la intervención del Estado en la actividad económica con distintos objetivos. Pero fue la década de 1940 en la que por confiscación de bienes alemanes y por vocación política del gobierno peronista, que se vio una proliferación de empresas con fines comerciales en manos del Estado.
Hubo muchos conatos de privatización más o menos exitosos en las décadas de 1950 y 1970, pero ningún movimiento fue tan decidido como la ola privatizadora de Carlos Menem – si bien muchos argumentarán que su motivación era tanto favorecer al ámbito privado como recaudar para financiar distintas reformas que se encararon en su presidencia.
El nuevo gobierno surgido de las elecciones generales de 2023 tiene una firme convicción de favorecer al sector privado como fuente de generación de riqueza, el retiro del Estado de las actividades en donde sea reemplazable por empresas privadas y la necesidad de generación de recursos para encarar las reformas profundas que ambiciona para el Estado.
Los primeros pasos de la administración Milei
En el mes de diciembre se creó la Secretaría de Empresas Públicas dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros. A su cargo fue nombrado un profesional de la banca de inversión. Ya se había establecido una lista de 41 empresas de propiedad estatal que se privatizaría según el DNU de diciembre de 2023.
Los nombramientos iniciales de directores no parecen haber seguido las pautas sugeridas por las buenas prácticas del Compendio de la OCDE.
No existe evidencia de que se comprenda la necesidad de nombrar directores que compartan las líneas generales de un gobierno con intenciones reformistas, que podrían instaurar bloqueos internos desde el Directorio en temas tan sensibles como la convergencia hacia un modelo eficiente (aunque no necesariamente rentable) de operación del negocio, la apertura al capital privado (por ONs o por venta de acciones) o incluso la privatización en la que tendría que estar involucrado el propio Directorio de la empresa que siga este proceso...
Ser director de una sociedad sujeta a escrutinio público es de por sí un desafío importante para cualquier director profesional. Pertenecer al Directorio de una sociedad con oferta pública de valores requiere una formación especial, cómo no lo será la condición de director de una EPE. No aparece todavía la demanda de capacitación ni por parte de instancias estatales ni de individuos con interés o posibilidades de ser director en estas empresas.
En suma
La manifiesta intención de privatizar las EPEs es un aspecto muy positivo de la gestión actual. El equipo que está a cargo del tema está encabezado por un conocido especialista en banca de inversión. No se puede objetar estas fortalezas como punto de partida.
El IGEP y la Fundación AnDes han trabajado extensamente durante los años 2022 y 2023 en esta temática, proveyendo una base conceptual que permitiría avanzar con mayor certeza e institucionalidad tanto en la privatización como en la mejora de la gobernanza y la gestión de las EPEs argentinas.
Sería deseable que este trabajo no sea desperdiciado para que las reformas tan necesarias en el universo EPE avancen con la rapidez y la firmeza del caso.